작년 10월 6일 코리아리포트 2022 : 다음 정부의 길을 주제로 열린 국가전략위원회 제18회 국가정책포럼에서 오세정 모교 총장이 축사하고 있다.사진=모교 기획처 홍보팀


각양각색 시민 활동, 정치의 장으로 진입하면 거대 양당 위협 없이 중간지대 두터워져

 

 

20회에 걸쳐 국가정책포럼을 개최하는 등 공공 싱크탱크의 역할을 수행해온 모교 국가전략위원회(이하 위원회)가 지난해 10월 ‘코리아리포트 2022 : 다음 정부의 길’을 주제로 개최한 포럼의 결과물을 동명의 책으로 내놨다. 아직 정식 출간되진 않았지만, 위원회 홈페이지에서 PDF파일로 내려받아 읽을 수 있다. △정치사회 △기후변화·탄소중립 △국제관계·남북관계 △과학기술 △교육 △보건의료 △경제 △ 고용과 사회복지 △자치분권 △사회안전 등 10개 분야로 나눠 600여 쪽에 걸쳐 정책 과제를 서술했다. 본지는 그중 ‘정치사회의 변화와 현안 과제’를 중심으로 요약해 실었다.  정리=나경태 기자

 

한국의 정치적 갈등을 가장 극적으로 나누는 것은 현 정부에 대한 평가다. 정부에 대한 평가 방식은 다양하지만, 대통령 국정 운영 지지도가 가장 널리 사용된다. 문재인 대통령에 대한 국정 지지도는 응답자의 여러 특성에 따라 편차가 크다. 이념, 당파성은 물론 연령, 세대, 성별에 따라서도 명확히 갈린다.

한국 정치의 양극화는 2017년 제19대 대통령 선거 때의 선택을 현시점의 정당 지지와 연관 지어 살펴보면 더욱 뚜렷해진다. 안철수, 심상정 후보에게 투표한 유권자들이 대선 이후 후보의 소속 정당을 지지하는 경우는 30%에 못 미쳤고 여당이나 야당 지지자로 탈바꿈했기 때문이다. 대안적 정당 지지자들이 거대 양당으로 흡수된 것. 한국 정치에는 늘 양당제적 대립이 있었지만, 2017년 대선이 다당제적 경향을 보여준 것을 감안하면, 지난 몇 년 동안 양극화는 더 심해졌다고 볼 수 있다.

대중들이 정치적으로 극화돼 있거나 갈수록 극화되는 이유는 무엇인가? 정치학 문헌은 두 가지 모델을 제시한다. 하나는 대중이 자기 의견과 가장 가까운 정당과 후보자를 선택, 지지한다는 이른바 ‘선택 모형’이다. 다른 하나는 ‘동원 모형’으로, 지지하는 정당과 후보가 먼저 정해져 있고 이를 토대로 대중은 정책적 의제와 현안에 대한 자신들의 생각과 의견을 역으로 구성한다는 모델이다.

정책은 어렵다. 유권자가 모든 정책적 내용이나 현안을 알 순 없고, 때로는 자신이 지지하는 정당, 정파의 입장을 통해 정치적 대상과 세계에 대한 판단을 대체할 수 있을 것이다. 그러나 이러한 과정이 거의 모든 정책 영역에서 나타난다면 다양한 사회적 갈등들은 정파적인 견해들로 대체될 것이고, 정치적 토론이 들어설 자리는 점차 줄어들 것이며, 극화의 악순환은 계속될 것이다.

극화는 주로 추상적인 정책적 입장에 구체적이고 미시적인 사건을 통해 당파적 ‘얼굴’을 부여하면서 진행된다. 검찰 개혁 이슈가 조 국 전 법무부 장관을 둘러싼 갈등과 분쟁을 통과하면서 폭발성을 획득하고 정치적 극화를 야기하는 이슈가 됐던 것처럼. 평창 아이스하키 남북 단일팀 이슈는 매우 단순할 수 있는 스포츠 현안이 통일정책이나 공정성 담론과 맞물리면서 정파적 분쟁으로 격화됐다. 인천공사 정규직 전환 문제는 정권 초반 문제가 제기될 때와 달리 그 실행과정에서 정파적 분쟁으로 진화했다. 법적·행정적 결론이 난 이후에도 여전히 정파적 이슈로 남을 가능성이 농후하다. 더 심각한 건 이러한 정치적 극화 상황에서 오히려 융성하는 정당과 정치인들이 있고, 신문·방송·종편과 유튜버들이 있으며, 이를 즐거이 소비하는 유권자들이 있다는 사실이다.

본 연구는 대선 후보들에게 정당의 틀 안에서 ‘표준공약 세트’에 합의해 이를 공유할 것을 제안한다. 표준공약 공유제는 후보들이 동일한 문제에 대해 서로 다른 답안을 제출하는 형태를 띠어 유권자로 하여금 정책과 공약을 더 체계적이고 자세히 이해하는 기준이 될 것이다. 나아가 선거의 중심을 후보자 캠프에서 정당으로 옮기게 해 ‘선거캠프 정부’라는 한국 정치의 병폐를 개선하는 데 기여할 것이다.

정치적 극화 극복에 근본적 방안은 정치적 중간지대의 성장이다. 제도적으로 정치관계법 개혁이 필요하다. 그러나 시스템의 승자이자 현직 국회의원이 기득권을 포기해야 하므로 현실적으로 불가능하다. 정당 설립 요건을 완화해 다양한 이해와 저변의 시민 활동이 자연스럽게 정치의 장으로 진입하도록 열어줘야 한다. 이는 중앙정치에서 기존 정당에 크게 위협을 가하지 않는 동시에 중간지대를 두텁게 만들어 정치적 극화의 완화에 기여할 것이다.

정부는 합계출산율이 1.09명으로 하락한 지난 2005년에 ‘저출산·고령사회기본법’을 제정하고, 저출산·고령사회위원회를 출범시켰다. 저출산 예산으로 지난 15년간 400조원을 썼다. 저출산 정책의 목표는 출산의향을 가진 성인남녀가 직면하게 될 결혼과 출산, 돌봄으로 인한 위험(risk)을 사회화하는 것이다. 출산 이후부터 기혼여성이 도맡아온 돌봄노동을 기혼남성뿐만 아니라 민간부문과 공공부문이 떠안는 것이 필요하다. 이를 통해 출산 이후의 노동시장 복귀에 따르는 시간과 비용을 최소화해 출산에 따른 기대비용을 낮추면 이는 다시 결혼에 따르는 위험 부담을 낮추게 된다.

결혼에 대한 2030 남녀의 부정적·비관적 인식의 근저엔 경제적 불안정과 젠더 규범의 느린 변화로 인한 가사노동의 성별 격차, 그리고 높은 결혼 이탈비용(이혼) 등이 자리하고 있다. 젠더 규범을 바꾸는 것은 시급한 문제이나 단기간에 성과를 거두긴 어렵다. 결혼 이탈비용을 감소시키는 제도적 개혁은 가족제도의 근간을 흔들 수 있어 이상적인 대안이 되기 어렵다. 결국 가사노동을 최대한 사회화하여 공공과 민간이 개입하는 서비스업으로 개편하는 것이 가장 현실적인 대안이 된다.

가치관의 변화나 비혼주의의 확산은 저출산 대책에 시사하는 바가 크다. 만약 현재 청장년 세대의 낮은 결혼율과 출산율이 경제적 제약에 의한 불가피한 선택이 아니라 가치관의 변화에 따른 적극적 선택의 결과라면, 정책적 처방을 통해 이를 타개하는 것은 매우 힘들 것이기 때문이다. 남성은 저출산의 원인으로 물질적 요인을 더 지목하는 반면, 여성은 가치관의 변화 등 비물질적 요인을 주원인으로 지목한다. 경제적 유인에 초점을 둔 정부 정책이 여성의 출산 및 육아에 대한 고민과 괴리를 낳을 수 있음을 시사하는 부분이다. 

그러나 성별이 결혼과 출산에 대한 선호를 결정하는 유일한 요인은 아니다. 교육수준, 가치관, 소득 등 다양한 요인이 영향을 끼칠 수 있다. 이들 중에서 소득은 특히 중요한 함의를 가진다. 교육수준이나 가치관은 정책의 선택으로 쉽게 영향을 주기 어려운 변수인 반면, 소득은 정부의 복지정책이나 경제정책을 통해 부분적으로 영향을 줄 수 있는 변수이기 때문이다.

최근 미국에서 화제가 된 ‘댄 프라이스 임금 실험(Dan Price Pay Experiment)’에 주목할 필요가 있다. 댄 프라이스는 미국 시애틀에 자리 잡은 그래버티 페이먼트(Gravity Payment)라는 신용카드 거래 전문회사의 최고경영자다. 120명 직원 규모의 작은 회사인데, 수년 전 전 직원의 최저임금을 3만5000달러에서 7만달러로 인상해 화제가 됐다. 인상에 필요한 자금은 자기 연봉을 삭감해 마련했다. 과감한 실험이라는 찬사와 함께 무모한 사회주의적 도전이라는 비난을 받았지만, 회사 매출과 이익은 더 늘어났고 직원들의 업무성과도 좋아졌다. 직원들은 회사 사정이 좋지 않던 시기에 자발적으로 임금을 삭감해 회사 운영을 돕기도 했다. 주목할 점은 지난 수년간 60명의 아이들이 태어났다는 것이다. 생애 최초로 집을 산 직원의 수도 늘었다. 최저임금 7만달러가 직원들의 생애임금에 대한 기대를 바꾸어 출산과 주택 구입이라는 중대한 결정에 영향을 끼친 것이다. 일회적인 임금인상이나 보너스, 현금지원이 할 수 없는 일을 최저임금 인상이 해낸 것이다.

출산은 성인남녀가 생애임금과 출산 위험을 저울질하면서 내리는 합리적인 결정이다. 이런 관점에서 최저임금 인상과 양질의 일자리 창출, 그리고 출산 위험의 사회화가 가장 근본적인 저출산 대책이라는 점을 기억해야 한다.

개인은 집과 더불어 성장과 성취를 이룬다. 그렇기에 집은 저마다의 역사가 고스란히 녹아있는 경제적, 상징적 결정체가 된다. 사회적 상향이동과 자산형성의 가장 중요한 수단이 주거와 투자 기능을 동시에 충족시켜주는 아파트 구매였음을 부인할 수 없다. 

그러나 이면에는 ‘아파트’라는 중산층 유토피아에 진입하지 못한 대다수의 아우성이 은폐돼 있었고, 시간이 흐르면서 사회 불평등을 심화하고 지역 간 교육격차를 유발하며 계층 간 이동을 막는 좌절과 절망의 벽이 되었다. 높은 주거비로 인한 가처분소득의 감소는 삶의 기회 축소로 이어지고, 이는 주택을 소유하지 못한 시민의 상대적 박탈감을 심화시키며 공정성 인식에도 부정적인 영향을 끼쳤다. 따라서 적절한 수준(affordable)에서 양질의 주거를 안정적이고 예측가능하게 제공할 수 있는 주거정책이 필요하다.

주택시장 수요는 사회심리적 요인에 큰 영향을 받는다. 특히 주택 정책에서는 시장참여자들의 욕구와 심리적 경향성을 파악하는 것이 필수적이다. 부동산 시장의 붐(boom)과 꺼짐(bust) 현상은 시장의 심리학(market psychology)에 결정적 영향을 받기 때문이다. 하지만 정부의 부동산 정책이나 관련 연구는 수요와 공급 곡선에 의한 것이라는 경제학적 접근에 지배돼왔다. 

서울대 사회발전연구소가 2019년과 2021년에 각각 실시한 조사에 포함된 주택 소유와 구매 의향, 주택의 의미, 부동산 정책에 대한 태도 등을 살펴보면 주택을 소유해야 하는 이유로 삶의 편안함이나 안정 등 실리적 측면을 중시하는 응답과 자산형성이나 투자로 생각하는 측면이 동시에 중요하게 나타났다. 자산추구집단과 주거안정추구집단이 분기하는 이유는 여러 가지가 있겠지만, 본 연구는 정부 정책에 대한 불신이 핵심적으로 작동하고 있다고 주장한다.

부동산 가격 억제 기조의 정부 정책이 실패를 거듭하면서 이를 학습한 국민은 집값이 계속 상승할 거란 신념을 갖게 되고 당장 사지 않으면 영영 집을 살 수 없을 것이란 불안과 공포에 휩싸인다. 거기다 주변에서 부동산 투자를 통해 큰 이득을 본 사람들에 대한 정보가 넘쳐나 ‘가만히 있으면 손해본다’는 인식이 확산된다. 그러니 매매 행렬에 뛰어드는 것이다.

부동산 시장 참여자들의 행위는 매우 타인지향적이다. 버블이 만들어지기도, 급속히 꺼지기도 쉬운, 시그널에 민감한 곳이 부동산 시장이다. 정부가 견고한 원칙을 바탕으로 투명하고 일관된 신호를 계속 보낸다면, 참여자들이 따라갈 가능성이 높다. 이를 위해 정책 실행 과정에서 국민들을 설득해야 하고, 국민의 의견을 적극적으로 정책에 반영할 수 있는 소통 체계의 구축이 절실하다. 향후 부동산 정책은 정부, 국토교통부, 시민단체, 학계, 부동산 중개업자, (잠재적)소비자이자 투자자 등 모든 시장 참여자의 의견을 모아 최종 결정에 반영하는, 정책 거버넌스에 대한 고민이 필요하다.

세계적으로 탄소중립 전략은 에너지 소비를 줄이고 필수에너지를 전력화하는 동시에 재생에너지의 공급 및 활용 을 도모하는 공통점을 띤다. 이는 화석연료 보조금을 폐지하는 한편 재생에너지 인프라를 구축해 더 활발한 생산을 도모하는 것으로 촉진될 수 있다. 탄소중립과 재생에너지 중용과 관련하여 꼭 감안해야 할 것 중 하나가 ‘사회적 수용성’이다. 이를 위해 한국형 이익공유모델의 개발과 정착을 추구하고 이와 관련된 법제도의 정비를 제안한다.

위원회는 차기 정부가 과학기술·산업정책 분야에서 역점을 두어야 할 세 가지 핵심 미션을 도출했다. 첫째, 기술패권경쟁 시대 과학기술분야에서 글로벌 리더십을 확보할 수 있는 전략을 수립하고 이행해야 한다. 둘째, 과학기술이 중소벤처기업과 지역경제, 그리고 미래 세대에 희망이 될 수 있도록 포용적 과학기술정책을 추진해야 한다. 셋째, 탄소중립과 지속가능한 성장을 위한 과학기술 연구개발 노력을 경주하고, 이를 위해 국가 과학기술정책에 전환적 혁신정책 및 임무지향형 혁신정책 프레임워크를 적용해야 한다. 이 3가지 핵심 미션의 추진체계로서 과학기술혁신과 산업을 아우르는 통합적인 정부 부처 개편이 필요하다.

미중 경쟁이 코로나19를 거치면서 국제적 리더십과 미래질서의 주도권을 둘러싼 경쟁으로 확장되면서 국제질서는 대전환하는 상황이다. 그런데 한국의 대외전략은 단선적 국지적 대응만 있으며 국내정치에 매몰돼 있다. 남북관계의 평화적 관리와 남남갈등 해소를 위해 기존 기능주의에 입각한 ‘경제평화론’이 아닌 평화를 위한 최소한의 협력을 통해 신뢰를 구축함으로써 남북관계를 진전시키는 ‘평화경제론’으로 전환해야 한다. 또한 인도태평양을 포함한 광역 전략에 유연하고 원칙 있게 참여하는 등 한반도와 동북아에 집중된 전략적 관심을 확대하는 동시에 주변국과의 관계를 개선할 필요가 있다.

학벌주의를 타파하고 좋은 교육과 미래 인재의 양성을 위해 대학교육의 혁신이 필요하다. 고등교육의 경쟁력 강화가 목적인 만큼 상향 평준화를 지향해야 하며, 자율성이 보장된 제도적 기반과 적극적 정책들이 마련돼야 한다. 과열입시 등 사회문제를 해결할 수 있는 방안으로 첫째 혁신학부대학 등 ‘연구’ 중심이 아닌 ‘교육’ 강화를 위한 정책 마련, 둘째 고등교육의 국제경쟁력 강화를 위한 정부 지원금 확대, 셋째 대학의 자율성 보장을 위한 규제 중심 대학정책의 변화를 제안한다.

보건의료서비스의 개혁은 첫째 단순 의료전달체계가 아닌 주체 간 의료협력체계로의 전환을 통해 유기적 서비스 제공을 도모해야 한다. 둘째 현재 시장에서 도태된 국민들을 위해 민간부문 위주로 진행되는 보건의료 서비스에 공공부문이 개입해 보완해야 한다. 셋째 지역사회 의료를 책임지는 주치의와 의료제공자연합회의 제도화를 통해 폭넓은 의료서비스 공급체계를 구축해야 한다. 넷째, 스마트 관리를 통해 보건의료서비스의 혁신을 도모해야 한다. 최근 코로나19의 장기화로 인하여 공중보건 위기소통의 중요성이 부각됐다. 증거에 기반한 명확한 정책과 정보투명성 및 국민참여 활성화, 과학소통 역량 강화 등으로 정부 신뢰와 행정서비스 만족도를 높일 수 있다.

 

개인의 혁신역량을 키우려면 우선은 안심하고 도전할 수 있는 환경을 만들어야 한다. 복지와 사회안전망을 확충하여 현재의 낮은 사회복지 지출비중을 OECD 회원국 평균수준까지 끌어올려야 한다. 분배의 불평등, 시장의 불공정 그리고 공공부문의 불투명(부패)의 문제를 해결해야만 지속적인 경제발전을 주도하는 개인과 국가의 혁신역량을 키울 수 있다. 극심한 노동시장 양극화는 불안한 사회를 만드는 주요인이다. 노동자, 플랫폼 노동자, 프랜차이즈 자영업자, 임대인 등 경제적 약자들의 협상력을 강화하여 약자들이 스스로 격차해소에 나설 수 있는 길을 열어줘야 한다. 

한국의 노동소득 불평등의 근본적 원인은 재벌 대기업 중심의 경제 구조에 있다. 재벌 중심 경제발전으로 인해 경제력 집중이 심각해져, 혁신형 경제로 이행에 걸림돌이 되었고 중간재 산업의 수요독점에 의한 전속 하도급 거래, 기술 탈취, 단가 후려치기 문제를 발생시켰다. 이 과정에서 중소기업과 대기업의 격차, 정규직과 비정규직의 격차가 유지 확대되고 있다. 경제력 집중을 방지하기 위해 일본의 사업지배력 규제나 이스라엘의 반경제력집중법 중 국공유자산 할당 규제를 참고할 만하다.

청년실업과 관련된 정책제언으로는 근본적으로 노동시장의 유연성을 제고하고, 노동자와 일자리의 미스매치에서 발생하는 문제를 해결해야 함에 있다. 투명한 임금구조 유도와 최저임금 인상률 원칙을 마련한 후 최저임금을 결정해야 지속적인 사회적 갈등을 해소할 수 있다. 본 연구는 상대적 불평등의 심화, 저출산, 고령화 등 사회적 위험과 정체된 사회서비스 분야의 대응으로 적극적인 활성화 복지정책을 제안한다. 저소득층 생계비 융자제도를 개편해 빈곤에서 벗어날 계기를 줄 정책을 마련하고, 가난의 대물림을 방지하기 위해 ‘영유아 가정방문 보건 서비스’를 대폭 확대함으로써 국가의 조기개입을 통한 균등한 기회 보장에 힘써야 한다.

자치분권과 더불어 중요하게 다뤄지는 균형발전의 패러다임에서는 수도권과 비수도권의 경제적 격차를 완화하는 것이 필요하다. 인구 유출로 인한 지방소멸 논의와 함께 고려할 상황은 지역 대학의 위기론이다. 출생률의 저하로 지역 대학의 학생 모집이 어려워질 것이라는 예측이 현실이 되며 이는 지방 분권과 지방소멸 문제를 더욱 악화시킬 수 있다. 차기 정부에서 다뤄야 할 과제로, 혼재된 관련 정책들을 포괄적으로 추진하는 시민 혁신정책과 지역 사회문제의 지속적 창의적 해결을 위한 청년 사회혁신가 육성 정책을 제안한다. 이를 위해 대통령 직속 시민혁신위원회 설치, 청년 지역혁신가 및 대학 주도 지역혁신 프로그램 도입을 구체적 정책으로 제안한다.

▷홍준형 국가전략위원회 위원장 인터뷰 : https://www.snua.or.kr/magazine?md=v&seqidx=10329