최근 ‘제3의 길(1998)’로 우리에게 알려진 영국의 앤소니 기든스(Anthony Giddens)는 ‘신문명’과 4차 산업혁명시대 주역은 각 지역 도시정부이며, 신문명의 신기술을 적용한 스마트 첨단시티가 향후 중요한 역할을 수행할 것이라고 전망했다.

신문명(New civilization)은 4차 산업혁명 신기술과 교육, 의료, 문화 등의 변화가 어우러져 삶의 질, 공동체 등 새로운 가치가 중요시되는 문명을 말하며, 신문명의 기술을 기반으로 형성된 스마트시티는 “시민들에게 보다 안전하고 깨끗하며 친환경적인 삶을 만들어주는 도시”로서 새로운 문명사적 가치의 도시모델이다. 기든스는 “각 개별 도시에 분산된 IT기술로 인해 국가보다 작은 주(state)와 도시들을 단위로 지역발전을 주도해야 한다”고 역설한다. 전 세계의 이 도시들은 서로 경쟁과 협력을 동시적으로 추구하면서도 국내 문제들은 도시정부 차원에서 해결해야 할 필요성이 높아졌다.

그런데 우리나라는 지난 1995년 이후 자치제도 시행 22년이 경과하는 현재의 도시화율은 91% 가속화되었으나 도시정부의 자치권은 여전히 헌법과 법률의 구속, 중앙정치 예속, 지방재정의 한계 등에 의해 제대로 작동되지 못하고 있다. 따라서 2017년 현재 지방의 입법권, 행정권, 조직권, 재정권 등에 대한 변동 내용을 분석하고 대안을 모색하고자 한다. 

민주주의의 가장 근본적이고 일반적인 원리가 지방자치제도이며, 조례에 위임하는 사례가 증가하고 있다. 서울시의 경우 중앙과 입법제정비율은 8:2에 불과하여 근본적인 변화는 없었다.

입법권은 헌법상 국회에 부여되어 국가가 법령으로 조례제정권의 범위를 지나치게 한정하고 있다. 자치입법권과 관련된 주요 핵심적 쟁점은 지방자치법 제22조, 제27조 등으로 실질적인 지방자치를 실행하는 데는 많은 어려움이 따르고 있다.

사무배분 분야는 중앙행정권한을 도 자치사무로 이양한 결과에 기인했다. 2013년 현재 국가사무는 80%이다. 자치사무와 자치행정권의 경우 사무공동배분은 권한과 책임의 한계를 모호하게 한다. 지방사무 비중은 산업경제와 사회문화 분야 중심의 사무이양이 이루어지고 있으나 행·재정 지원이 없는 사무배분과 실질적 이행확보의 제도적 장치 부재로 체감도가 낮다.

행정권은 헌법상 중앙-지방정부 사무 배분에 있어서 자치사무에 대한 것도 국가사무로 규정하고 있어 중앙집권적 사무배분을 정당화하고 있다. 자치재정권은 부산시의 경우 예산의 80%는 중앙이 관여하고, 20% 이내에서만 시의 자율성이 인정되고 있으며, 이는 전국적인 현상이다. 조세 총액 중 지방세가 차지하는 비중은 1995년 21.2%에서 2013년 21%로 거의 변화가 없다. 이는 자치단체가 살림살이를 할 때 중앙정부에 손을 벌려야 하는 부분이 갈수록 커진다는 것을 의미한다.

지자체 자체수입의 비중은 1995년 68.9%에서 2013년 58.9%로 감소했고, 지방교부세와 국고보조금 등 의존재원은 같은 기간 22.2%에서 36.9%로 늘었다. 재정권은 헌법상 조세법률주의를 채택함에 따라 지방세 조례주의가 불가능하다.

조직 인사 분야는 ‘국가 승인 없이 설치되는 조직 비율’, ‘지방공무원 정원’ 증원 등에 기인하여 평가된다. 서울시의 경우 조직운영 효율성 확대, 전문성 강화, 외부 전문가 등 시민참여와 소통 확대의 효과가 있으나 여전히 대통령령과 중앙정부 승인 등이 필요하다.

이상의 자치권 평가를 통하여 드러나는 자치제도상의 문제점은 현행 자치규정이 2개 조항뿐이고, 자치단체의 종류, 조직과 운영 등이 법률 유보되어 형식적 제도보장에 그치고 있다는 점이 근본적인 문제점이다. 지방자치 관련 조문의 수나 보장의 정도에 있어서 외국의 경우와 상대적으로 취약하다.

지방자치의 제도적 접근은 헌법 제8장 제117조와 제118조가 근거규정이다. 지방자치권을 제한적으로 규정하고 있으나, 헌법 제117조 제1항은 “…법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 한정하여 자치입법권의 범위를 근본적으로 제한한다(‘지방자치법’ 제22조). 

특히 중앙정부의 통제와 관여에 따라 제한적인 자치제도를 시행 중이나 4차 산업과 국제화 추세에 대응하기 위한 자치제도나 자치권 확대가 절실한 과제이다. 곧 중앙정부와 지방자치단체 간의 협력적 파트너십을 보장하고 상호 유기적, 능동적 관계 설정을 위한 권력구조 개편이 필요하다. 왜냐하면 지방자치는 분권을 촉진하고, 주민참여를 증대시키는 순기능이 있기 때문이다.

둘째, 지역정치는 중앙의 영향을 갈수록 크게 받고 있다. 정당공천 후보의 당선 비율은 기초단체장이 1995년 77%에서 지난해 87.2%로, 광역의원은 82.7%에서 97.5%로 각각 증가했다. 광역단체장은 1995년, 2006년, 2010년을 제외하고는 100% 정당공천 후보자가 당선됐다. 중앙집권세력의 반지방분권적 반격에 무기력하여 헌법에 기초한 제도적 보장만이 지방자치의 대안이 될 뿐이다. 

셋째, 헌법상 지방자치, 행정 및 정책결정에 관련된 국가정책 과정에 대등한 참여가 불가능하다. 지방정부 국정참여 문제이다. 현재 중요 정책결정은 국회와 중앙정부가 결정하고 있어 자치단체의 의견을 반영할 수 있는 제도적 장치가 결여되어 있다.

외국의 사례를 보면 첫째, 스위스는 지방분권국가로서 스위스 정체(政體)는 시민참여가 극대화된 헌정질서구조이다. 스위스 지방세제도는 매우 분권적이고 지방의 재정자주성 내지 과세자주권을 강하게 보장한다.

둘째, 프랑스는 1982년 ‘신지방자치법’과 1983년 ‘사무배분법’을 제정하였다. 1986년부터 실질적인 지역정부(Region)체계를 구축하였으며, 중앙정부도 이와 함께 지방자치 20년의 경험을 토대로 사무배분법에서 규정해 온 ‘총체적 권한이양 원칙’의 실효성을 위해 2003년 헌법 수정을 하면서, ‘지방분권 조직에 의한 단일국가’임을 헌법 제1조에 재규정하였다. 주요 내용은 ①지방자치단체의 자유로운 행정을 위한 의사결정의 자치 ②권한배분의 기본 원칙으로서 보충성 원칙의 확인 ③재정자치의 보장과 재정조정제도 ④의사결정형 주민투표제도의 도입 등이다. 외국 지방분권의 제도적 시사점은 지방분권 개혁은 반드시 헌법 개정이 수반되었다는 점으로 주요 국가들은 미국과 독일, 스위스 등과 프랑스, 뉴질랜드, 일본 등을 들 수 있다.

셋째, ‘유럽지방자치헌장’은 지방자치의 원리와 관련 헌법에서 실질적으로 지방자치를 보장하고, 국내법에도 규정할 것을 명시했다(제2조). 지방자치의 개념(제3조)도 “법률의 제한 내에서 지역자체의 의무와 주민의 이해에 관한 공공사무의 기본적인 부분을 규제하고 이러한 권리는 주민의 선거에 의해 선출된 의회에 의해 집행된다”고 정의한다.

넷째, ‘지방정부의 강화 및 분권에 관한 국제가이드라인’은 민주제도로서의 지방자치, 지방정부의 권한과 책임, 지방재정 보장 등을 규정하고 지방정부의 권한, 책임도 분권을 기반으로 해야 한다. ‘유럽 지방자치헌장’과 ‘지방정부의 강화 및 분권에 관한 가이드라인’은 실질적 법정주의, 보충성의 원칙, 포괄적 자치권, 자주재정권, 청문권 등을 명시하고 있다. 

4차 산업혁명시대 클라우드 기술에 따른 전자정부 방향은 지능형 정부, 스마트 네이션이며, 지능형 정부는 디지털데이터와 인공지능 결합으로 국민과 직접 소통하고 최적의 정책대안을 찾아주는 비서형 정부로서, 그 구현 목표는 가치를 공유하는 정부이며, 스마트 네이션은 농어촌, 도시 등 전체가 대상이다. 스마트시티는 보편적 공공서비스의 전국화와 지역선진화를 지향한다.

현재 급속하게 도래하고 있는 제4차 산업혁명 시대 국제경쟁에서 우위를 점하기 위해서는 다양한 도시정부 주체들의 실절적인 경쟁력 확보가 무엇보다 중요하며, 스마트사회 도시정부가 세계적 경쟁력을 확보하기 위해서는 도시자치권 강화를 위하여 지방자치 관련 법규 개정이 시급히 요청된다. 구체적으로는 지방분권, 자치권 확대, 대등적 정부관계 구축과 사무배분 원칙 도입, 입법권 확대, 재정권 보장, 조직권 확대, 지방의 입법과정 참여 제도화 등을 들 수 있다. 결과론으로는 거대 도시관의 상호연결은 전략적 경제효과적 면에서 조속히 연구 실천해야 할 중요 과제가 될 수밖에 없을 것이다.